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OAVCT : nécessité d’un changement de paradigme bureaucratique en paradigme post-bureaucratique...


Par : Patrick Adolphe


INTRODUCTION


La Fonction publique haïtienne, comme bien d’autres, est une émanation du modèle bureaucratique mis en place par le philosophe Allemand Max Weber et caractérisé par un degré élevé de centralisation de la décision, une forte spécialisation de l’organisation du travail et une hiérarchisation des structures organisationnelles. Des progrès considérables ont été réalisés par des Administrations publiques fonctionnant sur la base de ce modèle bureaucratique mais depuis quelques décennies, praticiens et théoriciens, lui reprochent sa complexité, son inertie, sa lenteur, ses coûts élevés de fonctionnement, son inefficacité et son inefficience (Osborne, et Gaebler, 1992). Ce qui affecte le fonctionnement des administrations publiques et, par voie de conséquence, la qualité des services offerts à la clientèle à un moment où, un peu partout, les citoyens-clients deviennent beaucoup plus exigeants quant à la qualité du service qu’ils reçoivent de la part de l’Administration publique et obligent les gestionnaires publics à penser à faire autrement et à essayer de faire plus et mieux avec moins.


Dans le nouveau paradigme post bureaucratique, le gestionnaire public a pour boussole et doit se laisser guider par les valeurs suivantes : l’innovation, le travail d’équipe, l’imputabilité, la reddition de compte et la fourniture d’un service public axé sur la clientèle, entre autres.


Aussi, préconisons-nous, un changement de paradigme bureaucratique en paradigme post bureaucratique à l’OAVCT pour de meilleurs services à sa clientèle.Il convient de souligner, que ce travail est limité uniquement à l’aspect service à la clientèle.


Dans la première partie, nous présentons le cadre théorique (I) ; dans la deuxième, le cadre analytique (II) tandis que la troisième partie touche les recommandations visant à améliorer la qualité des services (III).


I- L’OFFICE D’ASSURANCES VÉHICULES CONTRE TIERS (OAVCT) ET SES

PROBLÈMES


1.1 Présentation

L’Office d’Assurances Véhicules Contre Tiers est régi par la loi du 22 Septembre 2003 portant révision de la loi sur l’assurance véhicules contre tiers (Moniteur # 76- 2003). L’OAVCT, est l’organisme chargé de l’application de la loi du 22 Septembre 2003. Il relève hiérarchiquement du Ministère de l’Économie et des Finances et jouit d’une autonomie administrative et financière. Il constitue l’un des dix (10) Services Externes du Ministère de l’Économie et des Finances (MEF).


1.2 Mission

La mission de l’OAVCT se définit comme suit : percevoir des Primes d’Assurance de tous les propriétaires de véhicules terrestres à moteur circulant sur le territoire ; indemniser les victimes d’accidents de circulation conformément à la loi sur l’Assurance Véhicules Contre Tiers.


1.3 Notion de service public

Suivant la qualification du caractère des services publics, le service fourni par l’OAVCT répond à une activité commerciale et financière. Il entre dans le cadre d’une prestation involontaire, le client utilise ce service indépendamment de sa volonté puisqu’il est contraint à le faire dans le but d’être en règle avec la loi.


1.4 Structure Organisationnelle de l’OAVCT

Organisationnellement l’OAVCT est composé de : la Direction Générale qui a sous son contrôle un cabinet technique et trois Unités spécialisées ; la Direction Générale Adjointe ; six Directions Techniques ; quatre Directions techniquement déconcentrées, zone métropolitaine ; onze Directions territorialement déconcentrées et deux agences non encore relevées au rang de direction .Les Directions sont divisées en Services.


1.5 Problématique

Les problèmes auxquels est confronté l’OAVCT sont nombreux et divers. Aussi, avons-nous inventorié quelques-uns : ressources humaines pléthoriques et peu qualifiées (l’OAVCT compte plus de 700 employés dont la majorité, soit 51.81%, est concentrée dans la rubrique appelée personnel de soutien et technique alors que la rubrique des cadres et techniciens, centre névralgique et plaque tournante des services offerts par cet Office, connait une carence en cadres et techniciens. L’Office présente l’aspect d’une Administration très peu ouverte, caractérisée en particulier par l’inaccessibilité aux cadres supérieurs et la centralisation des décisions ; un trop grand attachement au modèle bureaucratique et un service public qui, selon les usagers, est fourni dans des conditions qui laissent à désirer. L’OAVCT est aussi confronté aux effets pervers du modèle bureaucratique, développés ci-dessous


II- CADRE D’ANALYSE


Notre analyse porte pour l’essentiel sur les principaux problèmes soulevés dans la problématique. Les concepts et modèles théoriques qui seront utilisés pour appréhender ces problèmes sont empruntés à plusieurs disciplines étudiées dans le cadre du programme de maîtrise en Administration publique, notamment Management des organisations publiques, Gestion des Services locaux et régionaux, Éthique et management public, Gestion des ressources humaines, Comportement humain et Organisationnel et Gestion axée sur les résultats. Néanmoins, les modèles bureaucratiques et post bureaucratique représentent les deux pivots de notre travail.


2.1. La gestion des ressources humaines

Sur le plan des ressources humaines, des progrès notables sont réalisés à l’OAVCT. Il convient de citer entre autres : la mise en place d’une direction des ressources humaines, mais encore faut-il qu’elle puisse répondre à toutes les tâches d’une direction. Une politique de gestion prévisionnelle des ressources humaines, dont certains des instruments comme un fichier de personnel pouvant faire l’historique d’un employé en temps réel est un pas important vers la gestion moderne ; des séances de formation continue ou sur mesure sont données aux employés ; une évaluation de performance des employés est réalisée périodiquement. Le mouvement du personnel est ainsi effectué sur la base cette évaluation.


Toutefois, aucune politique salariale associée à des avantages sociaux n’est en place, à part la couverture d’une assurance maladie ; les techniques de mobilisation des employés ne sont pas en place. On doit noter à ce niveau la persistance de faiblesses importantes du système de management en vigueur. De même, force est de constater que le recrutement des fonctionnaires, par exemple, se fait pour l’essentiel sur recommandation et non sur base de concours, par voie de conséquence le niveau de qualification du personnel est peu élevé. Cette pratique ouvre ainsi la voie à deux risques éthiques importants : clientélisme et népotisme.


2.2. Un trop grand attachement au modèle bureaucratique

L’analyse de la structure organisationnelle de l’OAVCT nous permet de constater que cette institution repose sur une bureaucratie mécaniste axée sur la hiérarchie des postes et la centralisation des décisions.


Or, le contexte dans lequel évoluent les organisations de nos jours remet en cause l’existence des bureaucraties mécanistes, dont les paramètres étaient édictés d’une conception, d’une distribution et d’un contrôle taylorien du travail : découpage de l’activité par segment, spécialisation de la tâche, individualisation du poste de travail, cloisonnement des secteurs et niveaux de production, séparation de la conception et de l’exécution du travail ( De Mon Moulin, 1981, ; Mintzberg, 1982 ; Savall, 1898). Aujourd’hui, l’intensité, mais aussi la récurrence de la demande, ont contraint l’organisation à s’ajuster plus profondément et plus rapidement aux besoins et attentes de sa clientèle. La structure de réponse de l’organisation, son mode de gestion du travail en d’autres termes, doit tendre vers plus de flexibilité pour être plus efficace et plus efficiente. Les anciens modes de gestion des capacités, processus et procédures de l’organisation doivent être remplacés par d’autres plus dynamiques. La gestion de l’organisation, et partant celle du travail qu’accomplit celle-ci, doit tendre à être organique, non mécanique. C’est la condition sine qua non à satisfaire, si l’organisation veut desservir ses clients plus rapidement (Mohrman, Galbraith et Lawler, 1998).1


2.3 Les services fournis

Les services offerts par l’OAVCT sont les suivants : émission de police d’assurance ; transfert de nom ; expertise des véhicules ; prime pour mineur ; constat d’accident réclamation/ remise chèque au bénéficiaire ; service ambulancier ; renouvellement transfert de type ; recherches ; extrait.


2.4 Qualité de services fournis

L’Office d’Assurances Véhicules Contre Tiers est une Institution qui, à l’instar de plusieurs autres Institutions publiques remplit faiblement son rôle de service public. Les services fournis sont généralement, inadéquats et donnés le plus souvent dans des conditions qui laissent à désirer, selon la perception du grand public.


Afin de nous faire une idée sur la qualité des services fournis par l’OAVCT et voir dans quelle mesure la perception du public est fondée, nous avons mené une micro étude empirique en nous nous rendons au bureau central de l’OAVCT pendant cinq (5) jours, où nous avons rencontré cinq (5) hauts responsables qui, volontiers ont partagé les informations suivantes avec nous.


Parmi toutes les directions, trois d’entre elles sont directement impliquées dans la fourniture des services, il s’agit des: Direction du Marketing, Direction des Constats et Direction des Expertises.


Le tableau (1) présenté en annexe reproduit les déclarations des responsables rencontrés et fait état de l’évaluation de la situation actuelle.


Au cours de cette tournée, dans un souci d’équilibre nous avons profité de faire un sondage pendant trois jours à raison d’une (1) heure de temps par jour, auprès de soixante quinze (75) clients rencontrés sur la cour du siège central de l’OAVCT. Ils ont été interrogés sur les services suivants fournis par l’OAVCT : émission de police d’assurance, constat d’accident, expertise, réclamation/ chèque au bénéficiaire et service ambulancier.


2.3. Diagnostic du système de gestion appliqué

L’analyse de l’organigramme et du mode de gestion appliqués à l’OAVCT, nous a permis de constater que la structure organisationnelle repose sur un socle pyramidal. Cette forme d’organisation propre au modèle bureaucratique mécaniste type wébérien ne favorise pas l’innovation, l’habilitation, l’engagement, encore moins la motivation, quatre éléments essentiels permettant à une organisation de fournir des services de qualité à sa clientèle.


En effet, les faiblesses suivantes ont été recensées : absence d’un plan stratégique ; culture organisationnelle peu développée et méconnue des employés.


2.4. Effets pervers du modèle bureaucratique

La bureaucratie est une forme d’organisation, idéale selon le sociologue allemand Max Weber, qui s’appuie sur l’autorité, la logique et l’ordre et dont la vision du travail, le contrôle hiérarchique, l’avancement au mérite, les possibilités de carrières à long terme et une gestion fondée sur les directives constituent les fondements. Ce système porte en effet en lui une absence de réactivité aux évolutions de l’environnement, le niveau de décision étant déconnecté du niveau d’exécution.


Depuis un certain temps, on constate une remise en cause du système bureaucratique. Cette remise en cause n’est pas forcément un constat d’échec mais elle est plutôt liée aux effets pervers, sinon les dysfonctions qui découlent du système bureaucratique : a) Spécialisation à outrance des tâches favorisant une divergence d’intérêts et incapacités de gérer qui en résultent.


b) Recours exagéré à la hiérarchie ; insistance sur le respect des voies officielles plutôt que sur la résolution des problèmes.


c) Apparition d’une élite de cadres supérieurs considérés comme infaillibles en tout et assimilés à des dirigeants politiques plutôt qu’à des individus dont le rôle est d’aider l’ensemble de l’organisation à atteindre ses objectifs.


d) Insistance démesurée sur l’obligation de la conformité, même dans les tâches insignifiantes, au détriment de l’épanouissement personnel.


e) Directives et règlements considérés comme des fins en soit plutôt que comme de simples mécanismes de contrôle et de coordination..ect


Remarquons que l’OAVCT, de par son organisation, est une Institution axée sur le modèle bureaucratique mécaniste. Ce type de bureaucratie privilégie la spécialisation verticale et le contrôle, qui recourt à des modes de contrôle formels de coordination et qui s’appuie fortement sur la standardisation, la formalisation, les directives, la politique et les procédures. Ces principes dont les effets pervers sont décrits ci-haut, influent grandement sur la rapidité, la qualité et l’efficacité du service que l’OAVCT offre à sa clientèle.


III- RECOMMANDATIONS


Depuis quelques années, certains efforts importants et visibles ont été réalisés à l’OAVCT, en vue d’améliorer les conditions dans lesquelles le service est rendu aux citoyens.


Toutefois, en dépit de ces efforts marquants, les clients, en quête d’un service de meilleure qualité n’ont pas cessé de dénoncer avec justesse, la qualité de ce service qui, selon eux est lent, inefficace et insatisfaisant. Pour donner un service de qualité auquel les clients ont droit, nous recommandons à l’OAVCT l’application des mesures suivantes.


3.1. Élaboration et mise en œuvre d’un plan stratégique

La première démarche que les dirigeants de L’OAVCT doivent entreprendre pour mener l’organisation vers le chemin de la modernité est la planification stratégique.


La planification stratégique nous dit Nadeau (1973), c’est quelque chose qui doit « coller » à la mission de l’organisation et en permettre l’actualisation. Ce serait en ce sens une réponse à la question de savoir quelle est la « chose » spécifique que l’entreprise veut réaliser avec les ressources dont elle dispose. C’est la meilleure adéquation possible- et en connaissance de cause-entre ce que l’on veut faire (le produit) et le marché (ce qui est demandé) afin d’obtenir le rendement le meilleur.


Aussi, proposons nous, aux dirigeants de l’OAVCT dans la planification stratégique de l’Institution de prendre en compte les étapes suivantes : la mission (une définition claire et une appropriation par les employés) ; la vision (une vision partagée) ; la haute direction (une définition des composantes et tâche de la haute direction) ; l’environnement, interne et externe (analyse des enjeux) ; les ressources (planification des ressources et en faire bon usage) ; la contrainte (déterminer les contraintes les présents et futurs) ; la politique (définir un énoncé de principes pouvant servir de guide dans les actions) ; l’objectif (daté, quantifié et mesuré les buts précis à atteindre) portant sur une démarche continue d’amélioration des services. Cette démarche est articulée autour d’un certains nombres d’étapes que nous regroupons de la façon suivante : faire l’inventaire des clients et des services qui leurs sont rendus ; évaluer la situation actuelle à l’aide des informations présentement disponibles et en consultant les clients et employés sur leurs attentes et leur satisfaction relativement à la prestation des services ainsi que des ressources disponibles ; publier les normes ; élaborer un plan d’amélioration des services pour atteindre les objectifs fixés ; mettre en œuvre le plan d’amélioration des services ; faire le suivi et rendre compte des résultats obtenus ; informer les citoyens et les employés des résultats obtenus.


3.2. Adoption d’une déclaration de valeurs

Parmi les composantes de la culture organisationnelle, dans le cas de l’OAVCT nous mettons l’emphase sur les valeurs. L’OAVCT ne dispose pas d’une déclaration de valeurs. Les valeurs, si elles existent, elles ne sont pas véhiculées de façon officielle, elles sont intrinsèques à chaque fonctionnaire. Or, le concept culture organisationnelle est défini comme un système de valeurs partagées et co construites, et considéré comme le ciment du lien social de l’organisation. La notion de valeur ici est fondamentale pour nous dans la mesure où, depuis la dernière décennie, les valeurs ont été de plus en plus reconnues à titre de fondement et de cadre de référence pour guider le comportement des individus et des organisations. Le rôle des valeurs partagées comme force d’intégration et de dynamisme au sein des organisations a été établi de manière convaincante.


Les valeurs demeurent la force unificatrice des organisations à forte identité ; dans tel cas, il s’agit d’un système de valeurs auquel les employés s’identifient, en vertu duquel ils sont prêts à s’engager et dont découlera un sentiment d’appartenance, de fierté et de loyauté envers l’organisation. Ces valeurs ne doivent pas seulement adoptées, mais elles doivent être pratiquées pour de meilleurs résultats.


3.3. Changement de paradigme

Compte tenu de l’objectif poursuivi dans ce travail, soit l’amélioration continue des services, à travers un changement de paradigme bureaucratique en paradigme post bureaucratique, il importe d’analyser les améliorations à apporter dans la fourniture des services à l’OAVCT au regard de ces deux modèles théoriques.


3.1.1 Déplacement du continuum bureaucratique en post bureaucratique

Michael Barzelay (cité par Kernaghan, 2001) invite les organismes publics à passer du paradigme bureaucratique au paradigme post bureaucratique. Il propose notamment, pour franchir l’étape menant d’un organisme bureaucratique à un organisme centré sur la clientèle, d’avoir recours à des stratégies innovatrices. Pour passer d’un paradigme à l’autre, l’auteur propose entre autres les changements suivants:


  1. Paradigme bureaucratique Paradigme post bureaucratique

  2. Intérêt public

  3. Résultats appréciés des citoyens

  4. Contrôle

  5. Adhésion à des normes

  6. Définition des fonctions, du pouvoir et des structures Définition de la mission, des services de la clientèle et des résultats Observation des règles et des procédures Compréhension et respect des normes, reconnaissance et résolution des problèmes, amélioration continue des processus


3.3.2. Le modèle post bureaucratique

Le modèle post bureaucratique représente un outil susceptible d’aider les gestionnaires publics à repositionner leurs organismes. Les dirigeants de l’OAVCT peuvent intégrer cet outil à leur planification stratégique et opérationnelle. Ils doivent adopter une approche centrée sur les citoyens, où la priorité est accordée au service à la clientèle.


Pour y parvenir, les dirigeants de l’OAVCT doivent poser les questions suivantes qui sont d’une importance capitale pour un repositionnement de l’Office :


  1. Où en sommes-nous ( trop près du modèle bureaucratique) ?

  2. Où aimerions-nous être ( plus près du modèle post bureaucratique) ?

  3. Comment y arriver ( Restructuration, Service, Habilitation, Formation, Technologie, engagement, reconnaissance, culture de service public etc.) ?

  4. Quels moyens prendre ( Leadership, Gestion des ressources humaines, Évaluation du rendement, etc.)?

Après avoir cerné l’ensemble des réformes susceptibles d’accroitre la performance de l’OAVCT, les dirigeants doivent établir des priorités à la lumière des ressources disponibles et des risques de saturation.


3.4. Plan d’amélioration des services

L’atteinte des cibles que l’on s’est fixées dans ce travail, au niveau de l’amélioration du service suppose que l’OAVCT se dote d’un plan d’action comprenant les éléments suivants : les mesures à prendre en regard de chaque priorité établie, la détermination d’un calendrier de réalisation, l’assignation des responsabilités pour la mise en œuvre des diverses mesures et les cibles correspondant aux objectifs à atteindre. Une fois le plan d’amélioration de service continu mis en place, l’OAVCT doit s’assurer de sa mise œuvre.


3.5. Mise en œuvre du plan d’amélioration des services

Une fois élaboré et approuvé, le plan d’amélioration des services doit être mis en œuvre et les réalisations doivent faire l’objet d’un suivi afin d’assurer que les actions prévues au plan sont réalisées et que les mécanismes nécessaires en vue de mesurer les résultats obtenus sont implantés. La mise en œuvre du plan d’amélioration des services repose sur un certain nombre d’activités visant à supporter la réalisation. Ces activités comprennent une stratégie de communication et de consultation des employés, la gestion des projets prévus au plan et enfin, la formation et le soutien du personnel qui doit modifier ses façons de faire. La mise en œuvre une fois effective, l’OAVCT doit mettre en place une stratégie de rétroaction continue


3.6. Stratégie de rétroaction continue

Il fournit un exemple de stratégie de rétroaction continue associant les clients et les employés.


3.7. Suivi des résultats et reddition de comptes

Après la mise en œuvre du plan d’amélioration des services, l’OAVCT doit tenir compte des résultats obtenus, ils doivent faire l’objet d’un suivi continu et de rapports à l’intention des parties intéressées. Un système de suivi devra se reposer sur les indicateurs qui ont été retenus et pour lesquels des sources de données ont été identifiées. Il peut s’agir de sources existantes comme de sources à créer ou à modifier. Les principaux intervenants à qui il faudra communiquer les résultats obtenus sont : le Ministère de l’Économie et des Finances ; les fonctionnaires de l’OAVCT ; les clients et citoyens.


En définitive, les projets visant à améliorer le service exigent souvent de la part des employés des modifications aux façons de faire ainsi que des changements au niveau des comportements.3


CONCLUSION


Les efforts réalisés à l’OAVCT tant sur le plan des ressources humaines que sur le plan structurel sont visibles et considérables. Mais, il n’en demeure pas moins que cette Institution fait 3 PAQUIN Michel, La demarche d’amélioration continue du service, Source: BIRD, Banque Mondiale, Juin 2001


face à des défis majeurs. Ces défis sont d’ordre externe et environnemental ; il faut citer entre autres : le développement des NTIC qui devraient permettre la mise en réseaux de toutes les directions centrales et départementales de l’OAVCT et la montée en force d’un autre moyen de transport public (les motocyclettes) avec ses lots de tracasserie. Pour arriver à surmonter ces défis et améliorer les services à sa clientèle dans un contexte de performance organisationnelle, l’OAVCT devra faire preuve de sa capacité à changer, en termes d’amélioration globale, sa capacité à livrer, en termes de prestation de service et de sa capacité à apprendre, en termes de gestion, selon un modèle intégré de gestion par résultat proposé par Mazouz- Leclerc (2011).


Toutefois, la qualité des services offerts par l’OAVCT est tributaire non seulement des activités de l’Administration, mais aussi de la capacité des clients à prendre conscience et à exiger un service de qualité pour leur argent dans le respect de la loi.


Les clients ne doivent pas être seulement des récipiendaires des services, ils doivent en constituer un ingrédient actif (Divay-Mazouz, 2008).


Si les propositions et recommandations sont prises en considération, ce travail pourra contribuer à l’amélioration continue des services à l’OAVCT et servira d’exemple pour d’autres Institutions à vocation de services publics.



BIBLIOGRAPHIE


LIVRES


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LIVRET


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L’Arlésienne de la sphère publique », dans Denis Proulx (dir.), Management des organisations publiques, 2e édition, Presses de l’Université du Québec, 329 p., p. 37-47, ISBN 978-2-7605-1534-5.


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TEXTES DE LOIS


1- Décret du 17 Mai 2005, portant Uniformisation des structures de l’Administration publique.


2- Décret du 17 Mai 2005, portant révision du statut des Agents de la Fonction publique.


3- Décret du 13 Mars 1987 établissant les structures organiques du Ministère de l’Économie et des Finances.


4- Loi du 22 Septembre 2003, portant révision de la loi sur l’assurance véhicules contre tiers.



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